41. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public dans la cause A. SA et B. contre Administration fédérale des contributions (recours en matière de droit public) | |
2C_772/2021 / 2C_773/2021 du 8 novembre 2022 | |
Regeste | |
Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 14 Abs. 5, Art. 17 Abs. 3, Art. 19 Abs. 2 StAhiG; Amtshilfegesuch, in welchem die betroffenen Personen anhand von Bankkontonummern identifiziert werden; Listenersuchen; Information über die Eröffnung des Verfahrens; Zustellung der Schlussverfügung an betroffene Personen, die sich nicht bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung zur Teilnahme am Verfahren gemeldet haben.
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Sachverhalt | |
A.a Le 11 mai 2016, la Direction générale des finances publiques française (ci-après: l'autorité requérante) a déposé une demande d'assistance administrative en matière fiscale auprès de l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale ou AFC). Elle y indiquait qu'une enquête diligentée en Allemagne par le parquet de Bochum et des visites domiciliaires effectuées dans des succursales allemandes de la banque D. AG (ci-après: la Banque) avaient abouti à la saisie de données concernant des contribuables français en lien avec des comptes ouverts auprès de ladite banque. L'administration fiscale allemande lui avait transmis, en application de la Directive 2011/16/UE du 15 février 2011 relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal, une liste "A" contenant 1'130 comptes bancaires identifiant précisément des contribuables ayant tous un code "Domizil" France, ainsi que deux listes "B" et "C" concernant respectivement les années 2006 et 2008, qui contenaient plus de 45'000 numéros de comptes ou autres numéros bancaires liés à des personnes non identifiées, mais inscrites sous un code "Domizil" France. L'autorité requérante exposait qu'une première série de contrôles effectués sur la liste "A" avait permis de démontrer sa fiabilité, ainsi que l'existence d'une fraude. S'agissant des listes "B" et "C", l'autorité requérante indiquait être parvenue à lier 4'782 numéros de comptes à des résidents fiscaux français. Il existait ainsi une probabilité renforcée qu'une partie des autres comptes figurant dans ces listes soit aussi liée à des contribuables français présumés, qui ne les avaient pas déclarés. L'autorité requérante sollicitait partant l'assistance administrative de l'Administration fédérale, afin d'obtenir les noms, prénoms, date de naissance et adresse la plus actuelle disponible des titulaires, des ayants droit économiques selon le formulaire A et de toute autre personne venant aux droits et obligations de ces derniers auprès de la Banque. La demande concernait les années 2010 à 2014 pour l'impôt sur le revenu et les années 2010 à 2015 pour l'impôt de solidarité sur la fortune.
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A.b Par ordonnance de production du 10 juin 2016, l'Administration fédérale a prié la Banque de lui fournir les renseignements demandés et d'informer les personnes concernées et habilitées à recourir de l'ouverture de la procédure d'assistance administrative et des éléments essentiels de la demande. L'Administration fédérale a également informé les personnes concernées de l'existence de la procédure d'assistance administrative initiée par la demande du 11 mai ![]() ![]() | |
Déférant à l'ordonnance de production du 10 juin 2016, la Banque a transmis à l'Administration fédérale les informations demandées. Parmi les documents transmis figuraient des renseignements concernant deux comptes bancaires ouverts au nom de A. SA, une société enregistrée au Panama, et dont C.B. était l'ayant droit économique. La dernière adresse connue de la Banque pour C.B. était en France (art. 105 al. 2 LTF).
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A.c Le 18 juillet 2016, Me E. a informé l'Administration fédérale qu'il avait été consulté par A. SA en liquidation, que cette société s'opposait à tout échange de renseignements avec la France et qu'elle faisait élection de domicile et de notification en son étude (art. 105 al. 2 LTF).
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A.d Dans huit décisions finales rendues le 9 février 2018 au titre de cas pilotes à l'égard de certaines personnes concernées par la demande du 11 mai 2016, et qui ont également été notifiées à la Banque (dont le Tribunal administratif fédéral avait reconnu la qualité pour recourir dans l'arrêt A-4974/2016 du 25 octobre 2016), l'Administration fédérale a accordé l'assistance administrative à l'autorité requérante. Par arrêt du 30 juillet 2018, le Tribunal administratif fédéral a admis le recours formé par la Banque et annulé les décisions finales du 9 février 2018. Par arrêt du 26 juillet 2019 (cause 2C_653/2018, partiellement publiée in ATF 146 II 150), le Tribunal fédéral a annulé l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 30 juillet 2018 et confirmé les décisions finales du 9 février 2018.
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A.e A la suite de l'arrêt du 26 juillet 2019, l'Administration fédérale a repris le traitement des procédures, qui avaient été suspendues jusqu'à droit connu sur la position du Tribunal fédéral, et entrepris de notifier aux personnes concernées des décisions finales octroyant l'assistance administrative à la France.
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Le 12 mai 2020, l'Administration fédérale a rendu une décision finale à l'attention des personnes habilitées à recourir qui, comme C.B., n'avaient pas communiqué à l'Administration fédérale une adresse actuelle en Suisse ou le nom d'un représentant en Suisse autorisé à ![]() ![]() | |
12. Notification de la décision finale
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La présente décision est notifiée aux parties par publication dans la Feuille fédérale (...).
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Les autres personnes concernées ou habilitées à recourir dans le cadre de la présente procédure qui ont désigné un mandataire en Suisse, un représentant en Suisse autorisé à recevoir des notifications ou une adresse actuelle en Suisse se verront notifier une décision finale distincte par écrit. Cela concerne la/les personne(s) suivante(s):
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- A. SA.
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Le dispositif de cette décision est libellé comme suit (art. 105 al. 2 LTF):
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L'Administration fédérale décide:
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1. d'accorder aux autorités compétentes françaises (...) l'assistance administrative concernant:
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- A. SA, dernière adresse connue: (...) Panama
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- C.B., né(e) en 1931, dernière adresse connue: C.B., France. (...)
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5. de notifier la présente décision par publication anonyme dans la Feuille fédérale à:
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- C.B. (...).
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L'Administration fédérale a notifié la décision finale précitée par publication anonyme dans la Feuille fédérale du même jour. Cette publication, intitulée "Décision finale de l'Administration fédérale des contributions (AFC) en matière d'assistance administrative", a la teneur suivante (art. 105 al. 2 LTF):
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1. Par courrier du 11 mai 2016, la Direction générale des Finances Publiques (DGFP), France, a adressé à l'AFC une demande d'assistance administrative (...). Il est demandé de fournir des informations concernant des contribuables français présumés tels qu'identifiables par la référence des comptes bancaires portant un code "domicile: France" attribué par la banque D. SA (...)
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2. En date du 26 juillet 2016 (FF 2016 6264), les personnes concernées par la demande d'assistance administrative ont été informées par publication dans la Feuille fédérale, sans citation de leurs noms (...).
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3. A la date de ce jour, l'AFC a rendu une décision finale concernant chaque personne qui, malgré la notification, n'a ni consenti à la procédure simplifiée au sens de l'art. 16 LAAF, ni communiqué à l'AFC une adresse en Suisse ou désigné un représentant en Suisse autorisé à recevoir des notifications. L'AFC notifie cette décision finale par la présente publication. ![]() | |
5. La décision finale motivée peut être obtenue auprès de l'Administration fédérale des contributions, Eigerstrasse 65, 3003 Berne.
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Comme le précise le chiffre 3 de cette décision, cette publication valait notification de toutes les décisions finales rendues le même jour à l'égard des personnes qui, à l'instar de C.B., n'avaient pas communiqué à l'Administration fédérale une adresse de notification en Suisse.
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C.B. n'a pas recouru contre la décision finale du 12 mai 2020.
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B. Les 7 et 9 octobre 2020, après avoir informé A. SA en liquidation de la teneur des renseignements qu'elle entendait transmettre à l'autorité requérante et recueilli ses observations, l'Administration fédérale a rendu deux décisions finales octroyant l'assistance administrative à l'autorité requérante en la cause "A. SA en liquidation". Ces décisions finales portaient chacune sur un compte bancaire dont cette société était la titulaire ("account holder") et C.B. l'ayant droit économique ("beneficial owner") (art. 105 al. 2 LTF). Sous chiffre 12 de ces décisions, l'Administration fédérale a indiqué ce qui suit (art. 105 al. 2 LTF):
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12. Notification de la décision finale
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La présente décision est notifiée par écrit aux parties (...).
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Les autres personnes concernées ou habilitées à recourir dans le cadre de la présente procédure qui n'ont pas désigné un mandataire en Suisse, un représentant en Suisse autorisé à recevoir des notifications ou une adresse actuelle en Suisse dans le délai imparti, une décision finale distincte leur a été notifiée par publication dans la Feuille fédérale du 12 mai 2020 (...). Cela concerne la personne suivante:
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- C.B., né en 1931.
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Le dispositif de ces décisions est libellé comme suit (art. 105 al. 2 LTF):
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L'Administration fédérale décide:
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1. d'accorder aux autorités compétentes françaises (...) l'assistance administrative concernant:
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- C.B., né(e) en 1931, dernière adresse connue: C.B., France.
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- A. SA en liquidation, dernière adresse connue: (...) Panama. (...)
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5. de notifier la présente décision par A Post Plus à: ![]() | |
Contre chacune des décisions finales des 7 et 9 octobre 2020 de l'Administration fédérale, A. SA et C.B. ont formé un recours commun auprès du Tribunal administratif fédéral, concluant, principalement, à leur annulation.
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Le Tribunal administratif fédéral a statué par arrêts du 15 septembre 2021 (arrêts A-5639/2020 et A-5646/2020). Dans chacun d'eux, qui concernait un compte bancaire différent, il a rejeté le recours en tant qu'il était formé par A. SA et l'a déclaré irrecevable en tant qu'il était formé par C.B.
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C. A. SA et C.B. ont formé un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral contre ces arrêts.
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D. A la suite du décès de C.B. intervenu le 26 janvier 2022, la procédure a été suspendue jusqu'à ce que son unique héritière, B.B., lui succède dans la présente procédure.
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(résumé)
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Erwägung 9 | |
9.2 La loi fédérale du 28 septembre 2012 sur l'assistance administrative internationale en matière fiscale (LAAF; RS 651.1) contient des dispositions qui régissent l'information des personnes concernées par une demande d'assistance administrative (art. 14 LAAF), la notification d'une décision finale octroyant l'assistance administrative (art. 17 LAAF) et la délimitation des personnes qui ont qualité pour recourir contre une décision finale (art. 19 al. 2 LAAF). Ces dispositions concrétisent le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. Par conséquent, si une personne habilitée à recourir n'est pas informée de la procédure ou d'une décision finale parce que l'autorité compétente n'a pas procédé à une notification adéquate, il y a violation de son droit d'être entendu (cf. ATF 146 I 172 consid. 7; ![]() ![]() | |
1 L'AFC informe la personne concernée des parties essentielles de la demande.
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2 Elle informe de la procédure d'assistance administrative les autres personnes dont elle peut supposer, sur la base du dossier, qu'elles sont habiitées à recourir en vertu de l'art. 19, al. 2.
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3 Lorsqu'une personne visée à l'al. 1 ou 2 (personne habilitée à recourir) est domiciliée à l'étranger, l'AFC invite le détenteur des renseignements à faire désigner par cette personne un représentant en Suisse autorisé à recevoir des notifications. Elle lui fixe un délai pour ce faire.
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4 L'AFC peut informer directement la personne habilitée à recourir domiciliée à l'étranger, pour autant que: a. la notification par voie postale de documents à destination du pays concerné soit admise, ou que b. l'autorité requérante y consente expressément dans le cas particulier.
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5 Lorsqu'une personne habilitée à recourir ne peut être contactée, l'AFC l'informe de la procédure d'assistance administrative par l'intermédiaire de l'autorité requérante ou par publication dans la Feuille fédérale. Elle invite la personne habilitée à recourir à désigner en Suisse un représentant autorisé à recevoir des notifications. Elle lui fixe un délai de dix jours pour ce faire.
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9.3.1 La disposition prévoit un mode d'information spécifique aux al. 3 et 4 pour les personnes concernées qui sont domiciliées à l'étranger. Dans ce cas, l'art. 14 al. 3 LAAF prévoit que l'Administration fédérale doit inviter le détenteur des renseignements à faire désigner par cette personne un représentant en Suisse autorisé à recevoir des notifications. Si le détenteur de renseignements ne contacte pas la personne habilitée à recourir, ce à quoi l'Administration fédérale ne peut le contraindre (ATF 145 II 119 consid. 6.2), cette dernière doit faire usage d'un autre mode de notification selon l'art. 14 al. 4 et 5 LAAF (ATF 145 II 119 consid. 7). Ces dispositions prévoient l'information directe par l'Administration fédérale, à certaines conditions (cf. al. 4), l'information par l'intermédiaire de l'autorité ![]() ![]() | |
Par conséquent, le Tribunal administratif fédéral n'a pas violé l'art. 14 LAAF ni partant l'art. 29 al. 2 Cst. que cette disposition concrétise (cf. supra consid. 9.2) en retenant que l'on ne pouvait pas reprocher à l'Administration fédérale de ne pas avoir cherché à contacter feu C.B. directement pour l'informer de l'existence de la procédure, avant de l'en informer par publication dans la Feuille fédérale.
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9.4 La recourante 2 (cf. supra consid. 9.1) reproche ensuite au Tribunal administratif fédéral d'avoir violé le droit d'être entendu de feu ![]() ![]() | |
1 L'AFC notifie à chaque personne habilitée à recourir une décision finale dans laquelle elle justifie l'octroi de l'assistance administrative et précise l'étendue des renseignements à transmettre.
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(...)
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3 L'AFC notifie la décision finale à une personne habilitée à recourir domiciliée à l'étranger par l'intermédiaire du représentant autorisé à recevoir des notifications ou directement, dans la mesure où la notification par voie postale de documents à destination du pays concerné est admise. À défaut, elle notifie la décision par publication dans la Feuille fédérale.
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En outre, lorsqu'une personne habilitée à recourir a désigné un représentant habilité à recevoir des notifications en Suisse, la LAAF n'impose pas non plus à l'Administration fédérale de contacter ce représentant pour lui demander s'il ne représenterait pas d'autres personnes habilitées à recourir dans la même procédure, mais qui ne se seraient pas annoncées. Par conséquent, si seul le titulaire d'un compte bancaire a désigné un représentant en Suisse habilité à recevoir des notifications, l'Administration fédérale n'a pas à s'enquérir auprès de ce dernier pour savoir s'il ne représenterait pas aussi le ou les ayants droit économiques dudit compte. ![]() | |
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Pour les personnes liées à un domicile en France et qui n'ont pas indiqué d'adresse de notification en Suisse, la notification directe au sens de l'art. 17 al. 3, 2e phrase, LAAF est en principe possible en vertu de l'art. 17 par. 3 de la Convention du 25 janvier 1988 concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale, entrée en vigueur pour la Suisse le 1er janvier 2017 et qui lie aussi la France (RS 0.652.1, communément désignée comme la "MAC" [Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters]). Toutefois, cette convention ne couvre les périodes d'imposition qu'à partir du 1er janvier 2018 (cf. art. 28 par. 6 MAC et l'arrêt 2C_160/2019 du 5 novembre 2019 consid. 3.6, in RF 75/2020 p. 168). Par ailleurs, la Suisse et la France ont ratifié la Convention européenne du 24novembre 1977 sur la notification à l'étranger des documents en matière administrative, qui est entrée en vigueur pour la Suisse le 1er octobre 2019 (RS 0.172.030.5), mais cette Convention n'est pas applicable à la matière fiscale (cf. l'art. 1 par. 2 de ladite convention et l'arrêt 2C_160/2019 du 5 novembre 2019 précité consid. 3.5). Enfin, si l'art.28bis de la Convention du 9 septembre 1966 entre la Suisse et la France en vue d'éliminer les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir la fraude et l'évasion fiscales (RS 0.672.934.91; ci-après: CDI CH-FR) prévoit qu'un Etat peut faire procéder directement par voie postale à la notification d'un document à une personne se trouvant sur le territoire de l'autre Etat, cette disposition a été prévue à la demande de la France, en lien avec l'assistance à la notification de créances fiscales (commandements de payer relatifs à des créances publiques françaises; ![]() ![]() | |
Il découle de ce qui précède que le Tribunal administratif fédéral n'a pas violé l'art. 17 LAAF ni, partant, l'art. 29 al. 2 Cst., que cette disposition concrétise (supra consid. 9.2) en retenant que l'Administration fédérale avait valablement notifié à ce dernier une décision finale par publication dans la Feuille fédérale du 12 mai 2020.
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9.5.1 Selon un principe général du droit, si une personne ne recourt pas contre une décision qui lui est régulièrement notifiée, cette décision devient définitive et ne peut plus faire l'objet d'un recours ordinaire (décision bénéficiant de la force de chose décidée). Un recours formé contre une telle décision est par conséquent irrecevable. Selon la jurisprudence, une nouvelle notification d'une même décision ne fait pas courir un nouveau délai de recours, lorsque le délai ![]() ![]() | |
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Ce procédé ne prête pas le flanc à la critique. Certes, l'Administration fédérale aurait tout aussi bien pu commencer par notifier une décision finale aux personnes lui ayant indiqué une adresse de notification en Suisse, puis notifier ensuite une décision finale par voie édictale à toutes celles qui ne l'avaient pas fait. Cependant, aucune règle procédurale n'impose un ordre de priorité. Or, la voie qu'a choisie l'Administration fédérale n'est pas contraire à la LAAF et elle a permis de respecter le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) des personnes concernées, puisqu'elles ont été valablement informées de l'ouverture de la procédure et qu'elles se sont vu valablement notifier une décision finale par publication dans la Feuille fédérale, contre laquelle elles ont eu l'occasion de recourir (cf. supra consid. 9.5.1). A cela s'ajoute que l'on peut raisonnablement partir du principe qu'une partie des personnes qui ne se sont pas annoncées l'ont fait alors ![]() ![]() | |