13. Estratto della sentenza della II Corte di diritto pubblico nella causa A. SA contro Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico) | |
2C_98/2020 del 22 dicembre 2021 | |
Regeste | |
Art. 49 Abs. 1 BV; Art. 23 Abs. 1 des Tessiner Ladenöffnungsgesetzes (LAN/ TI); Prinzip des Vorrangs des Bundesrechts; Bestimmung, welche den Schutz des Arbeitnehmers bezweckt.
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Die kantonalen und kommunalen Bestimmungen bezüglich Ladenschluss können nicht den Schutz der Arbeitnehmer bezwecken, da diese Frage abschliessend durch das ArG geregelt ist (Bestätigung der Rechtsprechung). Art. 23 Abs. 1 LAN/TI, welcher das Inkrafttreten des LAN/TI vom Abschluss eines Gesamtarbeitsvertrages im Verkauf abhängig gemacht hat, verfolgt klarerweise das Ziel des Schutzes der Arbeitnehmer und widerspricht deshalb Art. 49 Abs. 1 BV (E. 3).
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Angesichts der Zurückhaltung, welche sich das Bundesgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle einer kantonalen Norm auferlegt - umso mehr, wenn es um die Aufhebung eines gesamten bereits in Kraft stehenden kantonalen Gesetzes geht - wäre die Aufhebung des gesamten LAN/TI einzig aufgrund der fragwürdigen Modalitäten seines Inkrafttretens überzogen (E. 4).
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Sachverhalt | |
A.a A. SA (di seguito: A. o la Società) è una società anonima, con sede a X. (TI), che gestisce una stazione di servizio a Y. con annesso un negozio per la vendita al dettaglio di generi alimentari e altri prodotti non alimentari.
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"(...)
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Art. 23 - Entrata in vigore
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1. La presente legge entrerà in vigore soltanto dopo che nel settore della vendita assoggettato alla legge stessa sarà entrato in vigore un contratto collettivo di lavoro (CCL) decretato di obbligatorietà generale da parte del Consiglio di Stato. L'Ufficio cantonale di conciliazione è incaricato di attivarsi per favorire la stipulazione del CCL.
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2. Trascorsi i termini per l'esercizio del diritto di referendum, e realizzati i presupposti di cui al cpv. 1, il Consiglio di Stato ordinerà la pubblicazione della presente legge nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi, fissandone la data d'entrata in vigore."
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A.c L'adozione della LAN/TI è stata preceduta da un lungo e tormentato dibattito in seno al Gran Consiglio. Per quanto qui di interesse, l'introduzione nella legge dell'art. 23 LAN/TI ha in particolare posto alcuni problemi. Tale disposizione, infatti, non era inizialmente prevista nel disegno di legge ed è stata aggiunta in seguito a un emendamento presentato nel corso della procedura legislativa (cfr. verbale del Gran Consiglio del 23 marzo 2015, seduta XXXVII [diseguito: verbale GC], pag. 3921). Inprecedenza, il 2 giugno 2014, nutrendo dei dubbi sulla possibilità per un parlamento cantonale di adottare una norma di questo tipo, il Gran Consiglio aveva rinviato il disegno di legge alla propria Commissione della gestione e delle finanze (di seguito: la Commissione), "affinché essa verificasse quali sono i margini di manovra (fattibilità) per subordinare/legare l'entrata in vigore di una legge di polizia in materia di apertura dei negozi all'adozione di un contratto collettivo di lavoro di obbligatorietà generale nel ramo del commercio al dettaglio" (cfr. rapporto di maggioranza aggiuntivo della Commissione del 24 febbraio 2015). Il 26 settembre 2014, la Commissione ha quindi chiesto a un esperto un parere giuridico sulla questione. Il 28 gennaio 2015, l'esperto ha espresso un parere negativo. Ciò nonostante, il 23 marzo 2015, il Gran Consiglio ha adottato, con 42 voti favorevoli e 41 contrari, l'art. 23 LAN/TI.
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A.d La LAN/TI è stata poi pubblicata sul Foglio ufficiale cantonale il 27 marzo 2015 (FU 24/2015 del 27 marzo 2015) con l'indicazione del termine per esercitare il diritto di referendum ed è stata accolta in votazione popolare il 28 febbraio 2016 (FU 20/2016 dell'11 marzo 2016). Conformemente all'art. 23 LAN/TI, la legge non è ![]() ![]() | |
A.e Il 25 aprile 2016, la A. ha inoltrato dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico con cui ha chiesto, in sintesi, l'annullamento degli art. 8, 9, 10, 11, 14 e 23 LAN/TI.
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Il 3 maggio 2016, il Tribunale federale, dopo aver constatato che il contratto collettivo di lavoro decretato di obbligatorietà generale menzionato nell'art. 23 cpv. 2 LAN/TI non era ancora stato adottato e che, pertanto, la LAN/TI non era stata pubblicata nel Bollettino ufficiale, ha considerato che il ricorso, interposto contro una legge non ancora in vigore, era prematuro e lo ha dichiarato inammissibile (sentenza 2C_358/2016 del 3 maggio 2016).
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A.f Il 16 ottobre 2019, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino (di seguito: il Consiglio di Stato) ha adottato un decreto che conferisce l'obbligatorietà generale a livello cantonale al contratto collettivo di lavoro (CCL) per il commercio al dettaglio fino al 30 giugno 2023. Il 13 novembre 2019, il Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca ha approvato il decreto in parola. Conformemente all'art. 23 LAN/TI, la legge è quindi stata pubblicata nel Bollettino ufficiale del 13 dicembre 2019 (BU 53/2019), unitamente al summenzionato decreto. L'entrata in vigore della LAN/TI è stata fissata al 1° gennaio 2020.
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B. Il 24 gennaio 2020, A. ha inoltrato dinanzi al Tribunale federale un (nuovo) ricorso in materia di diritto pubblico con cui domanda, protestate tasse, spese e ripetibili, l'annullamento degli art. 4 cpv. 2 e 3, 8, 9, 10 cpv. 3, 14 cpv. 4 e 23 cpv. 1 LAN/TI.
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Il Consiglio di Stato, agendo in rappresentanza del Gran Consiglio, ha depositato una risposta e ha chiesto il rigetto del gravame. La ricorrente ha replicato. Il Consiglio di Stato ha duplicato. A. ha presentato delle osservazioni di triplica.
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Con decreto del 14 febbraio 2020, il Presidente della II Corte di diritto pubblico del Tribunale federale ha respinto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo presentata dalla ricorrente.
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(...)
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(estratto)
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Erwägung 2 | |
L'impugnativa adempie solo in parte alle condizioni esposte. Nella misura in cui non le rispetta, non può pertanto essere esaminata oltre.
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Per verificare la conformità delle norme contestate con il diritto superiore invocato, occorre considerare la portata dell'ingerenza delle stesse nel diritto in questione, la possibilità di ottenere una sufficiente protezione di questo diritto nel contesto di un successivo controllo puntuale delle norme litigiose, nonché le circostanze concrete in cui esse saranno applicate (cfr. DTF 144 I 306 consid. 2; 2C_661/2019 del 17 marzo 2021 consid. 2.2). La semplice circostanza che in singoli casi la disposizione impugnata possa essere applicata in modo lesivo della Costituzione non conduce di per sé al suo annullamento da parte di questa Corte (cfr. DTF 143 I 137 consid. 2.2; DTF 142 I 99 consid. 4.3.5).
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"Art. 23 - Entrata in vigore
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1. La presente legge entrerà in vigore soltanto dopo che nel settore della vendita assoggettato alla legge stessa sarà entrato in vigore un contratto collettivo di lavoro (CCL) decretato di obbligatorietà generale da parte del Consiglio di Stato. L'Ufficio cantonale di conciliazione è incaricato di attivarsi per favorire la stipulazione del CCL.
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2. Trascorsi i termini per l'esercizio del diritto di referendum, e realizzati i presupposti di cui al cpv. 1, il Consiglio di Stato ordinerà la pubblicazione della presente legge nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi, fissandone la data d'entrata in vigore."
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3.2 La ricorrente rileva anzitutto che l'art. 23 cpv. 1 LAN/TI sottopone (o piuttosto sottoponeva) l'entrata in vigore di tutta la LAN/TI alla conclusione di un contratto collettivo di lavoro (di seguito: CCL) nel settore della vendita decretato di obbligatorietà generale. A mente dell'interessata, lo scopo di tale norma sarebbe chiaramente la protezione dei lavoratori, ambito nel quale, dopo l'entrata in vigore della legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (LL o legge sul lavoro; RS 822.11), i cantoni non avrebbero più nessuna competenza legislativa. Secondo l'insorgente, il caso di specie sarebbe analogo a quello all'origine della DTF 130 I 279 relativa al cantone di Basilea Città, nella quale il Tribunale federale aveva stabilito che una prescrizione cantonale sugli orari di apertura dei negozi che imponeva il rispetto di un contratto collettivo di lavoro aveva come scopo la protezione dei lavoratori ed era quindi contraria al principio della preminenza del diritto federale (art. 49 cpv. 1 Cost.). La ricorrente sostiene che, adottando l'art. 23 cpv. 1 LAN/TI, il legislatore ticinese avrebbe in concreto fatto dipendere l'entrata in vigore della LAN/TI, e quindi la sua applicazione, dall'accordo delle parti al summenzionato CCL, ciò che sarebbe inammissibile e abusivo. Come nel caso del cantone di Basilea Città, la norma impugnata sarebbe incompatibile con la regolamentazione federale esaustiva sulla protezione dei lavoratori e dovrebbe dunque essere annullata poiché contraria all'art. 49 cpv. 1 Cost. ![]() ![]() | |
3.4 Giusta l'art. 49 cpv. 1 Cost., il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. Il principio della preminenza del diritto federale si oppone all'adozione o all'applicazione di norme cantonali che, per lo scopo perseguito o i mezzi predisposti per raggiungerlo, eludono il diritto federale o ne contraddicono il senso o lo spirito, oppure che trattano materie che il legislatore federale ha regolamentato in modo esaustivo (DTF 146 II 309 consid. 4.1; DTF 143 I 403 consid. 7.1; DTF 142 I 16 consid. 6). Anche in quest'ultima evenienza, però, una normativa cantonale può sussistere nella medesima materia se persegue scopi diversi da quelli del diritto federale (DTF 140 I 218 consid. 5.1; DTF 139 I 242 consid. 3.2). Infine, se in un campo specifico la legislazione federale esclude qualsiasi regolamentazione, il Cantone è privato di ogni competenza per l'adozione di disposizioni completive, anche qualora ![]() ![]() | |
3.6 La legge sul lavoro, entrata in vigore il 1° febbraio 1966, contiene segnatamente - come detto - alcune disposizioni sulla protezione dei lavoratori, quali ad esempio gli art. 6 (tutela della salute dei lavoratori), 9 segg. (durata del lavoro e del riposo), 29 segg. (protezione dei giovani), ecc. Le disposizioni finali e transitorie della legge sul lavoro prevedono una riserva a favore delle "prescrizioni di polizia federali, cantonali e comunali, segnatamente [...] quelle sul riposo domenicale e sull'orario d'apertura delle aziende di vendita al minuto, dei ristoranti e caffè e delle aziende di spettacolo" (art. 71 ![]() ![]() ![]() ![]() | |
3.7 Nella fattispecie, va in primo luogo rilevato che la critica del Gran Consiglio riguardo al fatto che l'art. 23 cpv. 1 LAN/TI avrebbe "esauri[to] i propri effetti a far tempo dalladata dell'entrata in vigore della legge", che sembra sottintendere l'assenza di interesse attuale a contestare tale norma, non può essere condivisa. La ricorrente, che contesta la conformità alla Costituzione della disposizione in parola, non aveva infatti potuto impugnare la stessa davanti al Tribunale federale prima dell'entrata in vigore della LAN/TI, in quanto questa Corte aveva giudicato il suo ricorso del 25 aprile 2016 inammissibile poiché prematuro (sentenza 2C_358/2016 del 3 maggio 2016; cfr. supra lett. A.e). Nella propria decisione di inammissibilità, il Tribunale federale aveva inoltre rilevato che, "tenuto conto delle incognite riguardo all'effettiva promulgazione della normativa in esame", una sospensione del procedimento fino all'entrata in vigore della LAN/TI non era giustificata e che era preferibile constatare l'inammissibilità del ricorso, aggiungendo che "quando la legge verrà effettivamente promulgata, la ricorrente fruirà comunque di un termine di trenta giorni per impugnarla" (sentenza 2C_358/2016 del 3 maggio 2016 consid. 2.5). In siffatte circostanze, negare alla ricorrente un interesse attuale a contestare la norma in esame e non entrare per questo motivo nel merito delle sue censure, significherebbe di fatto impedirle di sottoporre l'art. 23 cpv. 1 LAN/TI a un controllo di costituzionalità da parte di questa Corte, malgrado i (due) ![]() ![]() | |
4. Restano da determinare le conseguenze per la LAN/TI dell'accertata incompatibilità con l'art. 49 cpv. 1 Cost. di una norma cantonale che, al pari dell'art. 23 cpv. 1 LAN/TI, subordina l'entrata in vigore di una legge che disciplina gli orari di apertura dei negozi all'adozione di un CCL decretato di obbligatorietà generale. Come esposto ![]() ![]() | |
Considerato tutto quanto precede, nella presente fattispecie, annullare l'intera LAN/TI unicamente a causa delle (discutibili) modalità con le quali essa è entrata in vigore, sarebbe eccessivo e non appare quindi opportuno. La constatazione dell'incostituzionalità dell'art. 23 cpv. 1 LAN/TI è in questo senso sufficiente a sanzionare l'illiceità del meccanismo instaurato tramite la norma in parola, segnalando al Gran Consiglio tale problematica. ![]() |